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解读《中华人民共和国大气污染防治法》
2017-07-10 11:01  

一、我国大气污染形势   

“十一五”以来,我国在大气污染防治工作方面取得积极进展,将二氧化硫、氮氧化物总量减排作为经济社会发展的约束性指标,采取结构减排、工程减排和管理减排措施,取得明显成效。但是当前我国大气污染问题依然十分严峻。美国、欧洲等发达国家在儿百年的工业化时期中分阶段呈现的环境问题,在我国近二、三十年内集中出现,以细颗粒物(PM2.5)和臭氧(03)为特征污染物的区域性复合型污染口益显现,大气挥发性有机物(vocs)作为臭氧和二次有机气溶胶(SOA)的重要前体物,在我国区域性复合型大气污染中扮演重要角色,是制约社会经济可持续发展的瓶颈之一。当前我国的大气环境复合污染特征突出表现在以下几个方面:一是大气污染物排放强度不断增大。2014年我国二氧化硫排放量为1974.4万吨、氮氧化物排放量为2078万吨,均超过环境承载能力的阈值;挥发性有机物排放量基数则不清楚。二是大气环境污染十分严重。2014年开展空气质量新标准监测的地级及以上城市161个,仅有舟山、海口、北海、三亚、曲靖和玉溪等16个城市空气质量达标(好于国家二级标准),占整体的9.9%;另外90%以上的城市大气环境质量均未达标。三是大气污染的区域性特征口益突出。京津冀等地区污染物排放高度集中使大气污染呈现出明显的区域特征,城市之间大气污染的变化趋势具有显著的同步性特征。四是重污染天气频发。据统计,自2013年以来,我国京津冀等地区频频发生大范围的重污染天气,对居民的日常生产生活以及身心健康造成负面影响,从而引发社会各界的广泛关注。2013年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》,从国家层面开展大气环境治理。

二、《大气污染防治法》的修订背景   

(一)2000年版《大气污染防治法》已经难以适应当前大气环境管理的需要。   

法律的修订是大气污染防治的关键因素。1987年,《大气污染防治法》颁布实施,之后分别在1995年、2000年进行了两次修改。可是,法律的修改进度远远滞后于大气污染的变化趋势。由于当前大气污染呈现区域性、复合型等新特征,2000年版《大气污染防治法》日益暴露出以下问题和不足。   

一是立法目的存在偏差。2000年版《大气污染防治法》将经济发展和环境保护放在同一序列,当二者发生冲突时,缺乏法律对环境保护做更首要的保护,排污者和各级政府部门在权衡之下难免会为了经济利益而舍弃对大气环境的保护。2000年版《大气污染防治法》将预防的重点放在污染物排放和控制方面,未体现全过程控制和源头控制的要求,未能从源头上对灰霆进行有效控制。   

二是区域联防联控制度缺失。《大气污染防治法》从1987年颁布以来,我国大气污染管理模式主要是单因子监管和行政条块化监管,大气污染控制的思路主要为属地管理,忽略了大气的流动性和复合污染的复杂性。仅从单个行政辖区的角度进行大气污染防治,难以反映区域性大气污染扩散和跨界污染控制问题,难以适应区域性大气环境污染控制和环境管理的需求,难以达到有效治理雾霆的目的。在这种情况下,需要建立大气污染区域联防联控制度。   

三是责任制度缺失,处罚偏轻。现有研究表明,大量企业违法排污是造成灰霆的直接原因。2000年版《大气污染防治法》存在一些问题,诸如执法困难、取证困难、违法成本太低、支付成本倒挂等。虽然对企业的违法责任做了专章规定,但是大部分是企业单位责任,而且罚款数额较小,处罚较轻,罚款数额大都在2万至5万元,最高不超过50万元,且罚款是一次性的,没有对污染造成的后续问题进行追责;缺乏对企业按日计罚、对单位及负责人“双罚制”以及取消生产资格等硬性规定,造成违法成本低,致使责任条款成为“免责条款”,难以形成对企业违法的有效威慑力。   

四是移动源控制制度不足。长期以来,我国移动源污染控制主要针对机动车和船舶管理,2000年版《大气污染防治法》中仅对机动车船的排放污染进行了规定,而对工程机械及农业机械等非道路移动源没有提出相应的规定。研究表明除机动车船外,非道路机械、农业机械、工程机械、园林机械、可移动的空气压缩机、发电机、水泵等都是大气移动污染源,是大气污染控制中不可忽视的部分。   

(二)党中央、国务院和全国人民高度重视   

党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督。完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。   

习近平总书记在2013年5月24日中央政治局集体学习时的重要讲话中指出,要着力推进重点行业和重点区域大气污染治理,着力推进颗粒物污染防治,集中力量优先解决好细颗粒物等损害群众健康的突出环境问题。   

群众环境意识明显提高。针对当前严重的大气污染形势,广大人民群众通过各种途径表达对大气环境保护工作的关注,如自然之友微博发起“我为《大气污染防治法》提建议”行动,号召广大民众积极行动起来,为《大气污染防治法》修订献计献策。   

2013年9月10日,国务院发布了《大气污染防治行动计划》,明确提出:经过五年努力,实现全国空气质量总体改善、重污染天气较大幅度减少。该计划同时确立了10条35项综合治理措施,因此被简称为“大气十条”。而“大气十条”和2014年4月完成大修的《环境保护法》,为《大气污染防治法》的修改提供了丰富的思想资源。   

三、新版《大气污染防治法》的主要修改内容   

(一)构建环境空气质量目标责任制、强化大气环境监管。   

一是构建环境空气质量目标责任制。2000年版《大气污染防治法》对政府责任的规定较为原则,难以适应当前大气环境管理的需要。当前严重的大气污染形势下,各级政府面临着巨大的挑战和压力,尤其需要明确各级政府的职责,加强责任考核,需要建立以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制及考核评价制度。   

新版《大气污染防治法》明确规定,地方各级人民政府对本行政区域的大气环境质量负责,编制规划、采取措施,控制或者逐步削减大气污染物排放量,使该区域大气环境质量达标并逐步改善。环境保护部会同国务院有关部门,按照国务院的规定,考核各省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务的完成情况。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法,对本行政区域内各地级市(州、盟)等地方的大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核,并向社会公开考核结果。   

二是强化大气环境监管。新版《大气污染防治法》强化了排污许可制度,对相关条款进行了较大修改。打破了2000年版《大气污染防治法》中排污许可为总量控制服务的格局,明确规定排放工业废气或者《大气污染防治法》中所列有毒有害大气污染物的企业和事业单位、集中供热设施的燃煤热源运营单位以及其他应当依法实行排污许可管理的单位,应当领取排污许可证。   

新版《大气污染防治法》将大气污染物排放总量控制由“两控区”扩展到全国,明确规定国家对重点大气污染物排放实行总量控制,环境保护部征求国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见后,确定重点大气污染物排放总量控制目标,并会同国务院经济综合主管部门报国务院批准并下达实施。省、自治区、直辖市人民政府按照国务院下达的总量控制目标,控制或者削减本行政区域内重点大气污染物排放总量。   

强化对政府部门的监督管理。新版《大气污染防治法》明确规定,对超过重点大气污染物排放总量控制指标或者未按计划完成下达大气环境质量改善目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门约谈该地区人民政府主要负责人,如市长或主管副市长等,暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量建设项目的环境影响评价文件,并向社会公开约谈情况。   

强化了对排污企业的监督管理,拓宽了环保部门的监督检查手段,新《大气污染防治法》明确规定,各级环保局及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监管职责的部门,有权通过现场检查和监测、查看核实自动监测数据、遥感监测、远红外摄像等方法和手段,对排放大气污染物的企业和事业单位及其他生产经营者进行监督检查,接受检查者应当如实反映情况,提供生产和环保台账等必要的资料。   

新增加了产品质量标准的大气环保要求,明确规定制定燃煤、石油焦、涂料、生物质燃料等含挥发性有机物产品、烟花爆竹以及锅炉等的产品质量标准时,应当明确提出针对该产品的大气环境保护要求,如燃煤的硫份和灰份。制定燃油质量标准,应当符合国家大气污染控制要求,并与国家机动车船、非道路移动机械的大气污染物排放标准相衔接,并同步实施,缓解当前油品质量跟不上大气污染物排放标准需要的局面。   

(二)设立重点区域大气污染联合防治专章   

我国大气污染呈现明显的区域性特征。在经济发达、能源消耗量大、人口密度大的京津冀、长三角、珠三角地区,大气污染物高强度集中排放,加之不利的大气扩散条件,使得区域内各个城市间大气污染变化呈现明显的同步性,大气污染不再局限于单个城市,区域性大气污染特征十分显著。另外,在辽中城市群、长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中区域也出现了区域性大气污染问题。尤其是2013年以来,我国东部地区多次出现严重灰霆天气,影响范围大、持续时间长,严重影响了人民群众的身体健康和生产生活,引起了社会各界的广泛关注。2014年2月19日至26日,我国发生大范围严重空气污染,持续时间长达7天,涉及北京、天津、河北、山西、山东、黑龙江、吉林、辽宁、陕西、四川、河南、湖北、湖南、重庆、安徽等15个省(区、市),范围约为181万平方千米。总之,这些重点区域存在诸如大气质量现状相对较差、排放强度大、扩散条件不利等特征,必须采取格外严格的大气污染防治要求,方能逆转不利现状。   

2000年版《大气污染防治法》缺乏大气污染防治的区域联防联控机制,只提到城市大气污染的防治和管理,未涉及区域性大气污染问题的解决办法,导致各地开展大气污染治理时“各自为战”,难以形成治理大气污染的合力,2013年以来,京津冀、长三角、珠三角分别建立了大气污染防治的区域协作机制,在制定大气污染控制目标和措施以及重污染天气应对等方面开展了区域间合作的有益尝试,例如2014年APEC会议期间,京津冀及周边区域制订了空气质量保障计划,取得了很好的效果,为我国区域性大气污染防治积累了宝贵的经验,因此十分有必要在大气法中设立专章就重点区域大气污染联合防治做出规定,对重点区域划分、规划和标准的制定、联合执法以及信息共享等做出详细规定。   

针对我国口益突出的区域性大气污染特征,新版《大气污染防治法》设立第5章重点区域大气污染联合防治,规定了国家和地方大气污染防治重点区域的划分方法,建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调重点区域内大气污染防治工作,按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求,开展区域大气污染联合防治;制定重点区域大气污染联合防治行动计划;建立重点区域环境空气质量监测、大气污染源监测等相关信息的共享机制;编制可能对大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的开发区规划、工业园区规划以及区域产业和发展规划等时,应当依法进行环境影响评价。规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门进行会商;重点区域内有关省、自治区、直辖市建设可能对相邻省、自治区、直辖市大气环境质量造成重大影响的项目,应当及时通报相关信息、进行会商;国家大气污染防治重点区域内新改扩建用煤项目的,实行煤炭等量或者减量替代;国家环保部和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法和交叉执法。通过以上规定使大气污染区域联防联控做到有法可依、真正落到实处。   

(三)加强燃煤和能源大气污染防治   

能源消耗产生的大气污染是中国大气污染的主要元凶,且主要是燃煤污染和燃油污染。煤炭及燃油燃烧产生的烟尘(包括未完全燃烧的炭粒及颗粒物)、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等对环境空气质量造成严重污染。煤炭使用的对象主要是电力、钢铁、建材、工业锅炉及民用燃烧装置等,而燃油的主要使用对象是机动车船、工程动力机具、燃机发电、民用等。   

要从根本上控制我国目前严重的大气污染,需要国务院各部门和地方人民政府采取措施,调整和优化能源结构,积极推广清洁能源的利用,降低煤炭在能源消费中的比重,优化煤炭利用方式,大力推广煤炭的清洁利用,鼓励燃用经洗选的优质煤炭,降低煤炭的硫分和灰分,禁比生产、进口、销售和燃用未达到质量标准的煤炭,限制高硫分、高灰分煤炭的开采,禁比开采含放射性和砷等超标有害物质的煤炭。国家采取有效的经济、技术政策和措施,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广,对于新建煤矿,需要配套建设相应的煤炭洗选设施,降低煤炭的硫分和灰分,达到煤炭质量标准,以减少大气污染物的排放。煤炭洗选是我国发展洁净煤的源头技术,其技术成熟,运行成本低。经过洗选的煤炭还可以大大提高燃烧效率,并减少大气污染物的排放和无效运输。   

对于民用散烧煤的管理,新《大气污染防治法》也作出了相应的规定。民用燃烧煤缺乏污染物控制措施,对大气环境质量损害的贡献率较大。地方各级人民政府需要强化民用散烧煤的管理,不符合民用散煤质量标准的煤炭一律不得销售,鼓励居民燃用优质煤炭和清洁煤,大力推广节能环保型炉灶。地方政府可以划定高污染燃料禁燃区,在禁燃区内,不得销售、燃用高污染燃料,不准新建、扩建燃用高污染燃料的设施。国家鼓励燃煤企业和个人采用先进的除尘、脱硫、脱硝、脱汞等污染物协同控制的技术和装置,以减少大气污染物的排放。   

燃油质量标准直接关系着机动车船大气污染物的排放,新颁布的《大气污染防治法》中也做了相应的规定,石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。   

(四)进一步强化工业污染防治   

在新颁布的《大气污染防治法》中,从体例上将工业污染防治单独列为一节,具体位置在第4章第2节,要求企业对大气污染实施精细化管理,强化挥发性有机物、粉尘等无组织排放的防治。从控制对象看,不仅包括钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业,还对工业生产、垃圾填埋或者其他活动进行规定;从污染物种类看,不仅包括2000年版《大气污染防治法》中的烟粉尘、二氧化硫和氮氧化物,而且新增加挥发性有机物的相关规定。   

以挥发性有机物为例,控制思想体现了源头削减、过程控制和终端治理的全过程控制。具体规定如下。一是规定含挥发性有机物的原材料和产品要符合相关标准,并鼓励推广低毒、低挥发性的有机溶剂。二是对开展挥发性有机物治理的要求:生产和服务活动应根据挥发性有机物排放特征,按规定安装和使用合适的治理设施。三是对无组织逸散的要求:开展挥发性有机物管理,防比挥发性有机物挥发逸散到空气中;特别强调油气回收,要求石油、化工等企业,应当采取措施减少物料泄漏;储油储气库、加油加气站和使用油罐车、气罐车等单位,应当安装油气回收装置。四是关于建立物料台账的要求:工业涂装企业应当建立记录原料使用量、废弃量和去向的台账。   

(五)分门别类,加强扬尘污染防治   

针对我国扬尘量大面广的污染特点,以有效监管不足的现实情况,修订思路主要有两方面:一方面是明确政府主管部门的权利和义务,旨在避免交叉管理造成最终缺乏管理的混乱局面;另一方面是理顺扬尘防治体系,旨在提高治效果。新颁布的《大气污染防治法》强化扬尘污染防治,不仅将扬尘污染治理进行分门别类而且独立成节,具体位置为第4章第4节扬尘污染防治。将扬尘分为建筑扬尘、交通扬尘、料堆扬尘和裸地扬尘四大类,并依据扬尘类别特点开展有效监管,具体规定如下。一是明确地方各级人民政府扬尘污染的防治职责;要求住房城乡建设、交通运输、市容环境卫生、国土资源等有关部门各司其职,做好其管辖范围内的扬尘污染防治工作。二是建筑扬尘的监督管理:建立相应监管制度,例如施工单位需将防治扬尘污染费用列入工程造价,以及提交保证金等;从事市政基础设施建设、建筑物拆除等的施工单位,需到扬尘主管部门备案;施工单位不仅需要在施工工地公示扬尘污染防治措施、负责人、扬尘监督管理主管部门等信息,还需采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施。三是交通扬尘:道路、广场、停车场等公共场所实施清扫保洁管理,推行低尘作业方式;运输煤炭、垃圾、渣土等物料的车辆需采取措施防比物料遗撒。四是裸地扬尘:要求有关部门应当按照规划组织实施绿化或者透水铺装。五是料堆扬尘:贮存煤炭、水泥、砂土等易产生扬尘的物料时应当密闭,或采取有效覆盖措施防治扬尘污染。   

(六)大幅提高违法成本   

为落实十八届三中全会“实行最严格损害赔偿制度、责任追究制度”的任务要求,并响应《环境保护法》强化法律责任追究制度的倡议,应当大幅提高违法成本,以图逐渐实现“守法利大于弊、违法得不偿失”的目标。为此,新颁布的《大气污染防治法》加大了处罚力度,大幅提高违法行为的罚款数额,丰富了处罚种类,处罚种类从行政问责、行政拘留、刑事责任、民事赔偿、查封扣押,直到责令关闭,对严重违法行为要追究治安和刑事责任,提出对单位及其负责人施行“双罚制”的处罚原则,对拒不改正违法行为的企事业单位及个人施行“按日计罚”,对同一单位及个人两次以上的违法行为施行加倍处罚的条款,对屡教不改者的处罚设定了“上不封顶”的罚则。引入高科技取证手段,在线监测数据和遥感监测数据可以作为行政处罚证据使用;同时,增加了环保部门查封扣押等权力,有利于增强环境执法部门的权威性,提高环境执法效率和对违法行为的震慑力。  

 

文章选自《环境保护》 

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