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水污染防治的十大罚则突破——评新修订的《水污染防治法》重要进展(下)
2017-09-13 15:05  环境保护部网站

“违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”,这种不合理现象长期困扰着环境执法。修订后的《水污染防治法》从提高罚款额度、创设处罚方式、扩大处罚对象、增加应受处罚的行为种类、调整处罚权限、增加强制执行权等10个方面,加大了对水污染违法行为的处罚力度,增强了对违法行为的震慑力。其中,针对私设暗管行为的处罚、针对违法企业直接责任者个人收入的经济处罚、限期治理、强制拆除等法律责任的规定,成为《水污染防治法》修订后的突出亮点。 

一、罚款幅度普遍提高 

罚款是在环境管理中最经常适用的行政处罚手段。修订后的《水污染防治法》针对以往罚款普遍较低、威慑力不足的现状,通过6种方法,明确规定并大幅提高了罚款额度。 

一是针对违法行为,明确规定了具体罚款幅度。比起先前由《水污染防治法实施细则》规定罚款幅度,这样更具有严肃性。二是提高罚款的绝对数额。如罚款数额上限为50万元的规定有6条,罚款数额上限为100万元的规定有1条,而过去大多较低。三是取消对某些行为罚款的上限。如对水污染事故的罚款,造成的损失越大,罚款数额越高,实际上是“上不封顶”了。四是倍数计罚法。如第七十三条规定,不正常使用水污染物处理设施,或者擅自拆除、闲置处理设施的,由环保部门处应缴纳排污费数额1~3倍的罚款。五是比例计罚法。如第八十三条规定,造成一般或者较大水污染事故的,按直接损失的20%计算罚款;造成重大或者特大事故的,按直接损失的30%计算罚款。六是考虑违法时间长短。如第七十四条规定,排污超标或者超总量排污的,由环保部门处其违规排放期间应缴纳排污费数额2~5倍的罚款。不难看出,企业违法排污的时间越长,不仅其应缴排污费数额越大,其应受罚款额度也越高。 

二、增加应受处罚的行为种类 

修订后的《水污染防治法》与过去相比,增加了至少9种新的违法行为,并分别规定了相应的处罚。其中第七十二条增设3种:未安装自动监测设备的,未与环保部门联网并保证监测设备正常运行的,未进行自我监测并保存原始监测记录的;第七十四条增设两种:排污超过标准,排污超过总量指标的;第七十五条增设1种,即私设暗管的;第七十八条增设1种,即建设不符合国家产业政策的小型重污染项目的;第八十二条增设两种:不按照规定制定水污染事故的应急方案的;事故发生后未及时启动事故应急方案并采取应急措施的。 

三、创设了处罚方式 

修订后的《水污染防治法》对处罚方式有了新的创新。例如,针对超标或者超总量排污的行为,以法律责任的形式,规定“责令限期治理”,同时对决定权限、具体内容、期限及后果做了详细规定(第七十四条);针对私设暗管行为,第七十五条第二款规定可以“责令停产整顿”;针对违法排污并造成水污染的行为,第七十六条、第八十条和第八十三条都规定了“责令限期采取治理措施,消除污染”的责任形式。 

四、扩大了处罚对象 

修订后的《水污染防治法》规定的处罚对象主要有3类:一是发现违法行为不查处或者接到举报后不予查处等行政不作为的环境监管人员(第六十九条);二是排污单位;三是排污单位内的直接责任人员,特别是对违法排污单位,不仅要处罚单位,还要处罚单位直接责任人,这就是所谓“双罚制”。如第八十三条规定,企事业单位造成重大或者特大水污染事故的,环保部门对肇事单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可处上一年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。环保部门从此有权对企业内部的责任者个人处以罚款,这是值得注意的立法动向。 

五、赋予环保部门更多处罚权 

修订后的《水污染防治法》根据环境监管实际,赋予了环保部门对某些特殊违法行为的处罚决定权。如限期治理作为对超标或者超总量排污行为的行政处罚,第七十四条明确授权由环保部门决定,而以往则是由环保部门报请政府决定。此外,修订后的《水污染防治法》还进一步明确授权,在限期治理期间,由环保部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。这是一项十分重要的权限。 

六、增加强制执行手段 

修订后的《水污染防治法》增加了若干项强制执行措施,既有直接强制,也有间接强制。关于直接强制的规定,如第七十五条规定,违规设置排污口或者私设暗管的,由环保部门责令限期拆除;逾期不拆除的,强制拆除。这是环保部门为数不多的直接强制执行权。间接强制主要指“代执行”,如第七十五条规定,违法排放酸液、碱液等有毒有害物质的,由环保部门责令限期采取治理措施;逾期不采取治理措施的,环保部门可以指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担。第八十三条对造成水污染事故的单位,也规定了代治理措施。 

七、减少认定违法行为的难度 

违法行为的认定是依法处罚的基础。如修订前的《水污染防治法》规定:“排污单位故意不正常使用水污染物处理设施,或者未经环境保护部门批准,擅自拆除、闲置水污染物处理设施,排放污染物超过规定标准的,由环保部门予以处罚。”在实践中,故意与否难以判定,超标与否需要监测,使得实际执法难度很大。 

修订后的《水污染防治法》则取消了这两个认定条件,只要发现排污单位没有“正常使用”污染物处理设施这个行为事实,就可以认定和处罚。这将大大减少执法人员的认定难度,有利于环境执法。 

八、举证责任转移 

依据我国《民事诉讼法》,民事纠纷实行“谁主张,谁举证”。这个原则如果运用于环境赔偿纠纷中,将不利于作为受害者的个体寻求司法救济,从而会激化冲突和矛盾。 

修订后的《水污染防治法》第八十七条做了一定调整,规定“因水污染引起的损害赔偿诉讼,由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。换言之,如果排污企业不能令人信服地证明其没有过错,他就得承担赔偿责任。 

九、公益诉讼初露端倪 

2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出:“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。” 

为了更好地保护受害者,修订后的《水污染防治法》在很多方面有了具体体现。第八十八条规定,“因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”此条同时还规定,因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼;国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助;环境监测机构应当接受委托,如实提供有关监测数据。 

十、治安处罚有望适用 

在修订和审议过程中,环保部门多次提出有必要引入对某些恶意环境违法行为人采取拘留措施的建议。全国人大有关专门机构认为,应当尽量保持治安处罚体系的完整性,对实际存在的恶意排污行为,可以通过解释,将“排放”理解为“处置”,从而适用《治安管理处罚法》的相关规定。 

《治安管理处罚法》第三十条规定:“违反国家规定,制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的,处10日以上15日以下拘留;情节较轻的,处5日以上10日以下拘留。” 

修订后的《水污染防治法》第九十条规定:“违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。” 

可以说,此次修订的《水污染防治法》总结了现行《水污染防治法》实施的经验教训,结合我国水污染防治工作面临的新形势,对已实施11年的《水污染防治法》进行了全面修订,为水污染防治工作由被动应对转向主动防控、让江河湖泊休养生息奠定了坚实的法律基础,必将在今后的水污染防治中发挥重要作用。 

(作者单位:环境保护部) 

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